凭借美元在全球金融体系中的主导性地位，美国在安全和外交政策上拥有他国所不具备的独门武器。
2005年10月，朝鲜政府通过其驻联合国官员拨通了美国国务院的电话，表示希望与美国对话。据曾参与制订美国对朝政策的乔治城大学教授车维德（Victor Cha）回忆，朝鲜主动拨通美国电话寻求对话，这是第一次。“你们终于找到了对付我们的办法。”之后在北京举行的朝鲜问题六方会谈间歇，一位朝鲜谈判代表私下向美国白宫的官员坦言。
这个办法来自美国财政部2004年刚刚成立的“恐怖主义和金融情报办公室”（TFI）。2005年9月，TFI决定制裁为朝鲜政府开有账号的澳门汇业银行（Banco Delta Asian），这是美国政府第一次公开点名海外银行协助朝鲜进行洗钱。该银行立即冻结了朝鲜政府在该银行52个账户的2500万美元。为了要回被冻结资产，朝鲜不得不重新接洽美国，答应谈判重回六方会谈的条件。
选择制裁澳门汇业银行，恰恰因为它比较小，不会有太大的扰乱效应。没想到，“杀鸡儆猴”的效果令美国政府喜出望外。“后来发生的事情相当有意思，”在自己的书《财政部的战争》中回忆起开头情节的前财政部官员扎拉提（Juan Zarate）告诉财新记者，不仅绝大多数金融机构都不再敢跟澳门汇业银行开展业务，就连中国、越南、蒙古等多个国家的与朝鲜有业务关系的银行，当时也都被其他金融机构所孤立。没有金融机构想被牵连进去，被美国政府制裁。
扎拉提如今是美国战略和国际研究中心（CSIS）高级顾问，也是TFI的创始团队之一。2005年时他担任美国财政部负责恐怖主义融资和金融犯罪的助理部长，领导了彼轮制裁行动。
“当时华盛顿很多人都认为我们对朝鲜无计可施。我们跟朝鲜没有贸易、对朝贸易禁运从朝鲜战争就开始了。我们还能做什么？”扎拉提说。但上述例子说明了，在金融体系环环相扣的今天，一个看起来无足重轻的举动，都可能产生由点及面的效果。
“对我们刚成立的部门，这是一个重要时刻。”扎拉提不无自豪地说。这一案例为TFI这一年轻部门奠定了在美国外交政策圈中的地位。
金融作战室
TFI的成立与“9·11”后美国全面加强反恐努力有密切关系，将原来财政部内设的反洗钱、反避税执法部门，职责外扩到反恐。成立十年来，TFI保持了相对低调，一般的美国人也对其知之甚少。
它是财政部下设的四大部门之一，与负责国内金融、国际金融和预算制订的部门同级。这一拥有700多名员工的部门，下设“恐怖主义融资与金融犯罪办公室”，负责政策制定；“情报分析办公室”，负责搜集情报；“外国资产控制办公室”，负责管理制裁项目；“金融犯罪与执法网络办公室”，负责银行保密法与反洗钱的相关监管；“财政部没收资产行政办公室”，管理着从犯罪分子手中没收来的资产，每年可高达20亿美元。
其中，“情报分析办公室”是世界上惟一的下设于财政部的情报部门。比起一般的情报部门，该办公室精于金融情报。其一大制胜法宝，是能够调动财政部专有的金融和财务数据，“直接制造出财政部可用的产品”，用于金融制裁和金融外交，扎拉提说。
TFI的情报来源不仅包括美国银行和金融机构依法提交的交易和账户信息，还包括总部位于比利时的环球银行金融电信协会（SWIFT）的提供的部分信息，该机构运营着全球金融交易的电文网络，拥有全球金融机构交易的信息。TFI专设的情报分析办公室从中定位打击目标。
“不过，不像澳大利亚等国家，美国政府不会监测所有进出本国的汇款信息。”扎拉提说，因为信息量实在太大。“不是说财政部获取了所有的金融信息。它获取了部分，但有能力获取更多。”
金融制裁并不是美国的新武器。冻结一国的海外资产、将其从全球金融体系中隔离，自上世纪末起就开始被广泛使用。但近年间更广泛使用的是基于个人财产定位所实施的制裁，而这，恰恰有赖于强大的金融情报能力。
“这一变化的原因有两个方面。首先，有针对性的制裁将目标直指政治精英，减少了对大众的伤害。另外，非国家主体在世界政治体系中扮演的角色日益重要，这也反过来引起了制裁对组织和个人的关注。”康奈尔大学政治系教授、著有《货币与强制》一书的科什纳（Jonathan Kirshner）告诉财新记者。
TFI的主要工具，就是“特别认定国民”（Specially Designated Nationals）名单。
“一旦被列入SDN，你就被锁在了美国的金融系统之外。”被美国视作构成对国家安全威胁的个人和机构一旦上了这份名单，其在美国司法管辖范围之内的一切资产都会被冻结、在美国金融体系中进行的一切交易都会被封锁。其控股的子公司也会受到牵连。截至目前，全世界有5500多名个人和机构榜上有名。
2012年，因与六家伊朗金融机构有业务往来，中石油集团控股的昆仑银行受到了美国财政部的制裁。这六家伊朗金融机构被认为是涉及了伊朗发展大规模杀伤性武器的财务交易，早前就已进入美国制裁名单。被制裁后，昆仑银行将不可能在美国境内找到联系行，也基本失去了开展美元相关业务的能力。
即便昆仑银行不与美国发生业务联系，这种制裁对其国内普通业务也不会有什么破坏性的影响，但在金融全球化时代，进入美国制裁名单意味着一家银行失去了成长的空间。“如果一家银行希望成为全球性大银行，它一定不希望看见自己的名字在名单上。”扎拉提说。
中国企业和政府对美国政府这类制裁报以抗议，认为这是缺乏国际法依据的单边措施。关于这点，美国并不否认。“SDN是一份美国单边认定的名单，”扎拉提说。美国为保证本国安全利益的做法，势必借其金融体系在全球的影响力，产生巨大的外溢效应。反过来说，这种影响力也正是美国金融制裁的“牙齿”所在。
要从“黑名单”上除名有两大办法，扎拉提介绍。一种是直接向资产控制办公室发出行政复议，证明自己不应该被列入该名单。“往往要通过律师，要花很多时间、搜集很多信息。”
另一种是向联邦法院起诉美国政府实行了错误的制裁。“这以前发生过，但是所有的案例中，美国政府都胜诉了。”
TFI工作方式的一大特点在于，政府不仅通过对受罚者的直接行动点对点产生影响，更通过广大金融部门的配合，将点的效力扩大至面。财政部每公布一条最新制裁信息，立即通过信息系统发送到美国成千上万银行的终端上。在这里，与“敌人”的斗争只需要白领办公室里动动手指，无需血肉之躯的搏斗。
因此，美国政府将金融实力作为武器的同时，美国金融机构也要跟着“陪练”。“每年银行业要花数亿，如果不是数十亿美元，用于确保遵守美国的法律和政府的限制。”扎拉提说。也由此衍生出一个巨大的信息和法务产业链条。如SAS等各大软件公司，都开发了帮助金融机构接收政府管控信息、及时甄别业务系统中与制裁相关内容。不依赖这些信息技术，在纷繁复杂的金融网络中，金融机构很可能莫名其妙就背上黑锅。
因此也不难想象，金融机构尽量游说减轻这方面的负担。“主要是银行向财政部会有一些压力，想要取得一个平衡的做法。”扎拉提说，“确保我们既不损害美国利益，也不会因为过度操作而影响美国市场的吸引力。”
在此次针对俄罗斯的制裁中，许多与俄罗斯油气企业有生意往来的美国企业，就“到财政部、国会去，确保（美国政府）实施的制裁不要损害美国利益，不要范围太宽，导致其业务发生困难。”扎拉提说。
对外政策新工具
自2004年建立至今十年，TFI的规模从7人增加到700人。如此显著的扩张也体现出其地位的不断上升。而今，财政部已成为美国国家安全和对外政策领域的一员主将。
TFI是近年来美国伊朗实施金融制裁的主要执行者。在2012年的一次讲话上，伊朗时任总统内贾德承认：“敌人已经动员了所有力量来贯彻其决定，一场隐形的战争正在展开，规模广及全球……”在美国财政部长雅各布•卢（Jacob Lew）和他的同事们看来，对伊的金融制裁效果明显，伊朗经济衰退，货币贬值，失业率攀升，通胀高企，都是制裁有效的明证。
打击恐怖主义也是TFI的重要职责。基地组织等的恐怖袭击，看似只是几名豁出命去的圣战分子进行爆炸袭击，但背后涉及的训练、物资采购、包括为家属预留的生活费等，都需要大量资金。只要资金在金融体系中流转，TFI就有机会对其进行冻结、拦截。
扎拉提认为，TFI在打击基地组织这一头号恐怖组织方面是成功的。“你只要听他们在说些什么就知道了。”扎拉提说，“他们开始公开请求捐款……基地组织现在要求到巴基斯坦西部地区加入训练的新人带着钱来……你看本·拉登的备忘录也说自己的资金方面有些什么困难。”
但近年来，随着基地组织的不断去中心化，融资手段也逐渐从以往的金主捐献，转移到通过绑架索取赎金、对本地社区的征敛等方式。后者不需要通过金融体系进行腾挪，也给美国的金融反恐提出了新的挑战。
“TFI为美国开辟了一片新的战场，让我们不动用军队而使用法律手段就打击了那些希望伤害我们的人。”美国财政部雅各布·卢本月在华盛顿举行的会议上说道。
在过去只有国务院、国防部、中情局等主导的美国外交政策体系中，财政部日益赢得了发言权。TFI的负责人与其他部门一同列席美国国家安全委员会会议，并作为总统代表访问他国，协商联合制裁适宜。
不过，在金融制裁、外交等诸多政策工具之间，并不总是同心合力。如在开头的朝鲜例子里，“（TFI）没能争赢国务院。”朝鲜政府说服国务院，帮助其争取资产的解冻，作为条件，答应重返六方会谈。但是事后看来，扎拉提认为“我们过早放弃了金融杠杆”，如果对朝鲜施压更久，或许效果会更大。
在伊朗的问题上，财政部与国务院也有类似的争论。国务院作为外交机构，着意于在谈判桌上与伊朗达成协议；财政部的金融制裁，却要保证切断伊朗与外界的非法金融联系。
至于如何在外交和金融制裁等各种工具之间找出最优的配比，这就是白宫国家安全委员会需要决定的。
货币特权？
“坦率说，我们需要谨慎，避免过度使用权力。”扎拉提说。近年来，制裁清单迅速扩大，这位TFI的设计师之一，也看到了这个工具膨胀的危险。“能够指认特定的机构和个人，这件事有种吸引力，总会想要越来越多地使用这种工具。不只是针对走私毒品、洗钱，不只是恐怖主义、组织犯罪，不只是核扩散，不只是伊朗和朝鲜，也包括逃税、人权等问题。全部的问题。”
既然美国握有如此强大的金融工具，会不会如阴谋论爱好者所言，发起对中国的金融攻击？
“金融制裁是大国、强国对小国、边缘国家发起时最有效。美中经济关系不是这样的。”康奈尔大学的科什纳教授说，“两个经济体相互依存度很高。难以想象美国会对中国发起金融打击，正如难以想象中国会对美国这样做。两国间若发生经济上的冲撞，双方皆输。”
美国财政部的战斗力，支柱在于美元在全球贸易与金融中的主导地位、美国金融市场对全球企业的吸引力。随着人民币等其他货币开始试水国际贸易和金融交易的结算货币，如果犯罪活动选择采取人民币等非美元货币作为交易中介，美国发起金融打击的能力是否也会受到损害？
“是的，毫无疑问。”扎拉提说。但他也认为，打击恐怖主义、洗钱等非法活动，这并不是美国的专属职责。欧元区、英国、中国的央行，都有权打击那些被广泛视为非法的行为。“只要不是纯政治性或外交的姿态，只要是建立在真实的信息上，”他强调。
如果人民币能够成功走向国际化，中国是否可能也建立起一个类似美国TFI的机构？
科什纳认为，虽然中国会发现自己在金融领域的影响力越来越大，但是大部分有这种影响力的国家，都不太情愿过多使用此权力来威胁或打击他人，“因为它们乐于延伸自己的政治影响力，害怕如果自己看起来构成威胁，会让其他方不愿意与自己在这些领域构成联系。”
0
