中国规划34亿人新城谁来住？看美国怎么做

　　7月13日，中国市长协会发布《中国城市发展报告(2015)》显示，中国城市建设用地扩张速度明显高于人口增长速度，在过去的34年里，中国设市城市建设用地增长了6.44倍，年均增长率达6.27%。而中国国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至2016年5月，中国县以上新城新区超过3500个，规划人口达34亿。

　　规划3500多个新城容纳34亿人口

　　新华社13日报导，2015年，中国城镇化率为56.1%，“十三五”规划纲要提出，到2020年中国常住人口城镇化率达60%，户籍人口城镇化率达45%。中国国务院发展研究中心研究员李佐军说：“目前中国户籍人口城镇化率为39.9%，未来还要提高5个百分点，相当于有1亿人在城镇落户，任务艰巨。”

　　然而，比起这个艰巨的任务，一些地方提出了更加宏伟的目标。中国发改委城市和小城镇改革发展中心调查显示，据不完全统计，截至2016年5月，中国县及县以上的新城新区数量3500多个。据该中心此前发布的调查显示，这些新城新区规划人口达到34亿。

　　数据显示，3500多个新城中，国家级新区17个；各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等约500个；各类省级産业园区1600多个；较大规模的市産业园1000个；县以下的各类産业园上万计。

　　中国国家行政学院教授汪玉凯表示，中国人口的生育高峰已经过去，即便全面放开二胎，人口增速不会出现大幅上涨，城镇化的主要增量来源于进城农村转移人口。考虑进城意愿、落户能力等多方面因素，不管怎么算，也填不满34亿人口的“大坑”。

　　城市建设用地无序蔓延问题严重

　　北京《经济参考报》报导，不同规模、等级城市间的城市建设用地存在差异。《中国城市发展报告》指出，大中小城市建设用地的占比基本保持在5:2:3，大城市数量最少，却消耗了最多的城市建设用地面积。具体来看，省会城市和计划单列市建设用地占比高达中国三分之一以上，且有增加趋势。

　　同时，人均城市建设用地也居高不下。数据显示，2014年中国城市人均建设面积为129.57平方米，大大超出国家标准的85.1至105.0平方米/人，也明显高于发达国家人均84.4平方米和其他发展中国家人均83.3平方米的水平。

　　对此，专家表示，近年来中国城市建设用地无序蔓延问题严重，人均建设用地居高不下，明显高于发达国家水平。随着城市化的快速推进和大量农村人口的转移，未来仍不排除在局部区域甚至全国出现城市蔓延的可能。因此，遏制城市蔓延仍是城市建设用地管理的核心任务。

　　中科院地理科学与资源研究所研究员方创琳指出，建设用地快速扩张为支撑经济快速发展、满足城市居民的社会需求提供了保障，但也带来了相应的社会经济、生态环境问题，加剧了城市病。中国城市建设用地无序蔓延问题严重，尤其是新城新区的无序扩张蔓延，进一步助长了城市蔓延。

　　亢奋的城市规划根由是土地财政

　　规划人口的激进扩张，背后是地方政府对土地指标的狂热追求。分析指出，每多一个人进入城镇化序列，与此对应的人均建设用地指标就多。中国《国土资源“十三五”规划纲要》显示，“十二五”时期城镇建设用地增长约20%，远高于同期城镇人口11%的增幅，前者增速约为后者的180%。

　　北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚认为，新型城镇化的新突破应主要靠市场机制而不是政府行政手段，靠行政手段增加中小城市数量，会造成严重的资源“空间错配”。专家建议，应在区域和省一级对发展方向、人口规划进行统筹，探索由上而下和由下而上规划相结合。一些基层干部表示，要根据实际情况适时对规划进行调整，协调好“一张蓝图绘到底”和城市实际发展需要，注重规划的延续性和科学性。

　　他山之石

　　美国如何控制城市与人口协调发展

　　首先，城市规划之初便以人为本。以美国纽约为例，纽约城市规划可以追溯至19世纪。1898年，美国首届城市规划大会在纽约举行。一名与会者提出了这样的问题，城市规划是结构设计更重要，还是要使市民生活便捷更重要？

　　1806年，纽约市的公共理事会制定了一项曼哈顿岛的规划，将曼哈顿全岛规划成具有“网格状”街道的城市空间，以应对城市未来的急速发展。到目前为止，“纽约大都市区”已经历三次大型规划，一直在平衡人口和城区建设的关系。

　　1923年，纽约区域规划协会（rpa）进行第一次规划，核心是“再中心化”。规划提出用环路系统来鼓励建设一个理想的都市景观：办公就业从中心城区（曼哈顿）疏散出去，工业佈置在沿郊区主要交通枢纽的工业园中；居住区向整个地区扩散；留出大面积空地作为开放

　　空间，吸引白领阶层。

　　二战后，大批士兵回国，纽约人口暴涨，因此第二次规划核心是阻止都市区无限膨胀。上世纪50年代，大量纽约居民由纽约市中心搬往郊区。60年代至70年代，纽约市郊区城镇建起许多大型购物中心，而城郊与市中心之间土地差价也使企业向郊区迁移，大规模工业园和商业服务网点落户郊区，具有完善城市功能的郊区城镇逐步形成。

　　随后，以公路建设为先导，低密度郊区在纽约大都市区迅速蔓延，形成典型的美国式的发展，有人将之称为“铺开的城市”。虽然，第二次规划中也注意到了“城市蔓延”的问题，自上世纪70年代以来，人口仍然不断向郊区蔓延，中心城区的人口和就业岗位大量减少，城市中心出现衰败；郊区土地大量消耗，增加区域交通负担。

　　1996年，第三次规划报告指出，从长远来看，应该加强对基础设施、社会、环境与劳动力的投资，使该地区可持续发展。

　　不仅是城市规划理念，美国还立法保障区域协调规划。美国政府利用立法和交通基金划拨两个方面，通过政府联合会实现对区域发展进行协调的目标。

　　在城市规模不断扩大的过程中，纽约不仅要解决自身的城市病，还需要面临与周边地区协调规划的问题。二战后，在美国一批政府联合会（cog）应运而生，其主要成员来自各地多个相关政府权力部门，因此在区域协调过程中发挥重要作用。美国政府利用立法和交通基金划拨两个方面，通过cog实现对区域发展进行协调的目标。

　　按照其主要职能，cog可以划分为区域委员会（rc）和大都市区规划组织（mpo）两类。其中，rc主要负责区域社会经济发展中各政府部门间的协调问题，而mpo则主要负责大都市区交通和相关基金申请有关的规划和协调工作。

　　目前，在美国每一个人口在5万以上的城市地区，都会指定一个mpo管理交通问题，纽约大都市交通委员会（nymtc）就是其中之一，负责纽约市、长岛和下哈得孙河谷地带。

　　nymtc组织涉及交通问题的协调规划论坛，进行旨在改善交通的研究，对未来的情况做出预测，负责管理和使用联邦交通基金。nymtc推行的一项“减缓拥堵和提供空气质量”（cmaq）的项目也非常有效。cmaq计划开始于1991年，通过联邦政府对各州和地方政府进行资金贊助，用于交通改造，以令其符合《清洁空气法案》的要求。很好地解决了区域之间共同分摊环保成本的问题。

　　除了区域协调，纽约在城市规划中还注重与公众协调意见，每当有重大规划计划出台前，纽约市政府多采用听证会、问卷调查、媒体讨论等方式加强与公众的沟通，以求最终形成更广泛的社会共识，以便在实施中得到更多民众支持。